Sentencia A. 1806/22

Auto 1806/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

De conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA, el artículo 116 de la Constitución Política, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de controversias que versen sobre las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas ante las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP.

 

 

Ref: Expediente CJU-2961

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   El 13 de junio de 2017, la Clínica Partenón LTDA, a través de apoderado, presentó una demanda en contra la Dirección de Sanidad Naval del Ministerio de Defensa Nacional ante la Superintendencia Nacional de Salud - en adelante Supersalud. Lo anterior con el objetivo de solicitar que se ordene a la demandada el pago de la factura de prestación de servicios de salud de urgencias que fueron brindados por la Clínica^[1] a Cecilia de Álvarez quien, al parecer, se encontraba afiliada a la Dirección de Sanidad Naval – DISAN^[2]. Cabe resaltar que la entidad demandante presentó las correspondientes facturas a la entidad demandada, pero estas fueron glosadas.

 

2.   Mediante auto del 4 de junio de 2020, la Supersalud se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Al respecto, señaló que, de acuerdo con el literal f del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud sólo conoce de “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, el cual, según el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, excluye a “los miembros de las Fuerzas Militares […]”. Así las cosas, “se trata de un conflicto en el que interviene como demandada una entidad que hace parte de un régimen expresamente excluido del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud”^[3]. Por tanto, concluyó que este conflicto debe ser conocido por la jurisdicción contenciosa administrativa, en virtud del artículo 104 del CPACA.

 

3.   En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de BogotᗠSección Primera que, a través de auto del 28 de septiembre de 2022, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional.  Al respecto, explicó que la Supersalud es la autoridad competente para conocer del presente caso ya que no se enmarca en los asuntos expresamente asignados a la jurisdicción contencioso-administrativa: “no se trata de una controversia sujeta a derecho administrativo^[4], no tiene origen en un contrato estatal ni en la ejecución de obligaciones derivadas del mismo y no se relaciona con derechos de la seguridad social reclamados por un servidor público^[5] en razón a su relación legal o reglamentaria”^[6]. Por su parte, señaló que del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007^[7] se extrae que “aquellas cuestiones donde se debaten asuntos relativos a la prestación de los servicios de la seguridad social entre entidades del sistema (exceptuados o no), son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, sin perjuicios de las funciones jurisdiccionales atribuidas a las autoridades administrativas, en este caso, a la Supersalud”^[8]. Y concluyó que “quien debe conocer de la demanda ordinaria, en primera instancia es la Superintendencia Nacional de salud o en su defecto el juez laboral, dado que claramente se trata de una controversia que tiene su origen en la seguridad social” ^[9]. Finalmente, el juzgado señaló que, de acuerdo con el principio de “perpetuatio jurisdictionis”, la Supersalud debe preservar el conocimiento el presente caso^[10].

 

4.   El 29 de septiembre de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional^[11]. Posteriormente, el 14 de octubre de 2022 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[12].

 

2.   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)^[13].

 

2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

 

2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad que funcionalmente hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral^[14] (Superintendencia Nacional de Salud) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera).

 

2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda promovida por la Clínica Partenón LTDA contra la Dirección de Sanidad Naval – DISAN, con el objetivo de solicitar que se ordene a la demandada el pago de la factura de prestación de servicios de salud de urgencias que fueron brindados a Cecilia de Álvarez.

 

2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que la Superintendencia Nacional de Salud justificó su falta de jurisdicción en el literal f del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo señalado en el artículo 104 del CPACA, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura^[15]. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.

 

2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.

 

3. Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas ante las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP

 

3.1 El artículo 116 de la Constitución Política establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007^[16] señala que “ con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: [...] f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

3.2 Teniendo en cuenta que la función jurisdiccional otorgada a la Supersalud en el literal f se limita a las entidades y usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, dicha disposición debe ser leída en armonía con la Ley 100 de 1993 por la que se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, en particular, con su artículo 279 que establece que “el Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional […]”.

 

3.3 Los miembros de las Fuerzas Militares tienen, por tanto, un régimen especial de salud regulado en el Decreto Ley 1795 de 2000^[17]. Dicha norma señala que:

 

“(...) el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (SSMP) está constituido por el Ministerio de Defensa Nacional, el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (CSSMP), el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares (SSFM), el Subsistema de Salud de la Policía Nacional (SSPN), y los afiliados y beneficiarios del Sistema. [Y que] el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares lo constituyen el Comando General de las Fuerzas Militares, la Dirección General de Sanidad Militar, el Ejército Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea y Hospital Militar Central. El Subsistema de Salud de la Policía Nacional lo constituyen la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional”^[18].

 

3.4 Por su parte, según el artículo 16 del Decreto Ley 1795 de 2000, las Fuerzas Militares –Ejército, Armada y Fuerza Aérea– se encargan “de prestar los servicios de salud a través de las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas a los afiliados y sus beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares […]”. Y, en cuanto a los recursos, el artículo 41 señala que “para los efectos de la operación del SSMP, funcionarán el fondo cuenta del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y el fondo cuenta del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. Los recursos de los fondos serán administrados en los términos que determine el CSSMP, directamente por la Dirección General de Sanidad Militar o por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y ejecutados por las Fuerzas Militares o por la Policía Nacional, según corresponda”. En ese sentido, son las Direcciones de Sanidad las encargadas de garantizar y asumir los servicios de salud de los afiliados al SSMP, y, por tanto, son quienes, mediante procedimientos administrativos específicos de cada entidad, se encargan de resolver, a través de actos administrativos, lo relacionado con los reembolsos por dichos gastos.

 

3.5 Así las cosas, los devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas ante las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP, no hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS porque: (i) dichas entidades y usuarios hacen parte de un régimen de salud especial y (ii) como el servicio ya fue prestado, dicho procedimiento no tiene por objeto garantizar la prestación del servicio médico sino decidir a quién le corresponde asumir el pago de este, es decir, es una controversia económica y no de salud.

 

3.6 Al respecto, en el Auto 389 de 2021^[19], la Corte Constitucional señaló que “La función jurisdiccional que el legislador le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud tiene el fin de “[g]arantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud […]”, de acuerdo con el inciso primero del referido artículo. En ese orden, los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de su competencia, con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (i) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos, (ii) se cuestionan decisiones adoptadas mediante actos administrativos, y (iii) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales”.

 

3.7 En el mismo sentido, mediante el Auto 867 de 2022^[20], la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali, relacionado con el conocimiento de la demanda instaurada por Andrés Fernando Zúñiga Mejía en contra de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con el objetivo de que le fuera reembolsado el valor de los procedimientos médicos que pagó para su padre. En dicha ocasión, esta Corporación señaló, entre otras cosas, que “las controversias relativas al procedimiento administrativo de reembolso de gastos médicos ante entidades públicas administradoras de sistemas de seguridad social, como es el caso de la Policía Nacional y su subsistema de salud, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

3.8 Así las cosas, teniendo en cuenta que las glosas emitidas por las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP como respuesta a las solicitudes de reembolso de gastos médicos son la expresión de actuaciones administrativas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso-administrativa, especialmente si se tiene en cuenta que el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone expresamente que dicha jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.

 

III. CASO CONCRETO

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad que funcionalmente hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Superintendencia Nacional de Salud) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

 

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Clínica Partenón LTDA contra la Dirección de Sanidad Naval – DISAN, con el objetivo de solicitar que se ordene a la demandada el pago de la factura de prestación de servicios de salud de urgencias que fueron brindados a Cecilia de Álvarez.

 

Lo anterior, por un lado, porque las funciones jurisdiccionales atribuidas de manera excepcional a la Superintendencia Nacional de Salud fueron conferidas “con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud” y, en lo relacionado con las devoluciones y glosas, se limitan a aquellas que se den entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS. Sin embargo, la Dirección de Sanidad Naval – DISAN es una entidad del SSMP y no del SGSSS, la señora Cecilia de Álvarez es una usuaria del SSMP y no del SGSSS y la controversia no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de salud sino con controversias económicas relativas a la financiación de servicios ya prestados.

 

Y, por el otro, porque el presente proceso se encuadra dentro de aquellos cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en tanto en este se cuestionan las glosas proferidas por una entidad pública: la Dirección de Sanidad Naval – DISAN, en respuesta a las solicitudes de pago de facturas presentadas por la Clínica Partenón LTDA.

 

En definitiva, en esta controversia: (i) se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad pública; (ii) las entidades y usuarios del SSMP hacen parte de un régimen de salud exceptuado del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS; y (iii) no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social sino con controversias económicas relativas a la financiación de servicios ya prestados.

 

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera y comunicar la presente decisión al demandante.

 

Regla de decisión. De conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA, el artículo 116 de la Constitución Política, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de controversias que versen sobre las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas ante las entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional – SSMP.

 

IV. DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Clínica Partenón LTDA contra la Dirección de Sanidad Naval – DISAN, con el objetivo de solicitar que se ordene a la demandada el pago de la factura de prestación de servicios de salud de urgencias que fueron brindados a Cecilia de Álvarez.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2961 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá—Sección Primera para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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